安徽今昔律师事务所 程燕
[摘要]“执行难”是当前司法实践中面临的突出问题,其中很大一部分被执行人是缺乏经营能力且缺少可供执行财产的企业,通过执行转破产程序实现这类企业的良性市场退出,解决执行难问题至关重要。“执转破”制度的有效发挥依赖于各种利益的权衡、沟通与衔接。
[关键词]执转破 利益 衔接
“执行难”是困扰当前理论和实践的突出问题,从表面上看造成执行难的原因之一是被执行人缺少可供执行的财产,由此形成执行积案,但是这背后深层次的原因可能在于制度的缺失,司法资源未合理配置,在这种情况下“执转破”制度应运而生。
一、“执转破”制度的产生及功能定位
“执转破”制度,即执行案件移送破产审查制度,是2015年2月4日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中新设的一项制度,指的是法院在被执行人为企业法人的财产给付类案件执行过程中,发现被执行企业符合破产条件的,经一定主体申请、同意后,将企业移送破产法院审查,启动破产程序的法律制度。
2021年最高院工作报告中指明,2020年全国法院共受理执行案件1059.2万件,执结995.8万件[1]。除去尚未执结的六十多万案件,在执结的执行案件中也并不代表申请执行人的债权已经得到了清偿,很多是因为被执行人没有财产可供执行。那些既没有财产也没有经营能力的被执行人就是“僵尸企业”,这类企业往往经营混乱、财务不清、且有着长期拖欠工资的现象,不及时清理不仅是债务滚雪球般不断扩大,也伴随着职工、债权人维权上访事件,不仅恶化营商环境,也是影响社会稳定的不定时炸弹。此时,通过执行转破产程序畅通执行案件依法退出路径,彻底终结执行案件,方能解决执行难问题,及时清理“僵尸企业”。
债权人利益的保障是破产法发端的原始动因,但随着法律的不断完善以及破产免责制度的产生,破产理念经历了从债权人本位—债权人债务人的利益平衡本位—社会利益与债权人债务人利益并重的一个演变过程[2]。我国现行的企业破产法追求的价值理念是公平清偿原则,保障的是债权人整体的利益,而非只是单个债权人的利益。“执转破”制度的落实,可以将执行案件中的个别清偿变为破产程序中的集体清偿,维护债权人整个集体的利益,使其获得公平清偿。由此不仅可以对执行不能案件进行有序分流,还可以防范金融风险,恢复市场良性运营,优化营商环境。
二、“执转破”制度的司法实践与矛盾冲突、利益权衡
“执转破”制度大体可以分为三个环节:决定程序、移送程序和审查处理程序。在整个执行转破产程序施行的过程中,体现了各种价值理念的冲突与平衡,不仅是申请执行人、被执行人、被执行人其他债权人之间的利益纠葛,也是当事人私权利与司法公权力之间的较量,甚至法院内部执行部门与审判部门之间的沟通与衔接。
1、“执转破”制度下当事人申请主义与法院职权主义的选择
司法实践中,虽然“执转破”制度解决了法院在执行过程中滞留的一部分“僵尸企业”,但适用执行转破产程序的案件数量总体来说相对较少,因为根据《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第二条规定,“执转破”程序的启动应经过被执行人或至少一个申请执行人书面明确表示同意。申请执行人作为债权人,对执转破程序的启动具有选择权。但是对于申请执行人来说,尤其是已经采取了保全性措施的债权人,最大限度实现利益是他们选择司法程序的动机和目的,通过参与执行程序,成本低、效率高,可能实现利益的最大化,且他们往往抱着即使这次不能全额清偿在今后仍有追偿可能性的想法。但是,一旦由执行转入破产程序,保全措施将被解除,保全利益丧失,参与分配的债权人增多,债权利益可能被稀释,有些甚至可能是比自身占据更大优势地位的享有优先债权的债权人,最终的破产财产分配结果可能对自身更为不利,分配比例极低,甚至债权面临着被免除的风险。因此,实践中申请执行人申请移送破产审查的意愿与动力不强。
2018年3月4日施行的最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》中第七部分执行程序与破产程序的衔接,强调了执行法院的审查告知、释明义务和移送职责。执行法院发现作为被执行人的企业法人符合企业破产法第二条规定的,应当及时询问当事人是否同意将案件移送破产审查并释明法律后果。这在一定程度上对当事人申请主义的完全自主选择权做出了更改,引入了一些职权主义启动的思想内涵,但上述规定仍然未突破当事人申请的界限,能否启动执行转破产程序当事人的同意仍是关键。在司法实践中,依靠释明或者建议产生的作用局限性较大,进而导致在执行程序中大量执行案件陷入僵局,无法实现有效的解决及退出。
实践中,有部分申请执行人在同意移送破产程序后又反悔要求撤回移送,甚至有当事人在法院做出受理破产裁定后因为自身的债权不能完全受偿而要求撤回破产申请。能否给予破产申请人反悔权,江苏省高级人民法院《关于规范执行案件移送破产的若干规定》中规定,破产审查期间,原同意移送破产审查的申请执行人或被执行人自愿撤回申请的,可予以准许。赋予了当事人“反悔权”,这与执转破程序由申请执行人或者被执行人启动的原则是相适应的,但该“反悔权”是否有限制该规定中并未有详细规定。其与民事诉讼中当事人要求撤诉的权利是否一致,答案应当是否定的。撤诉只是涉及到当事人个人权利的处分,可以充分尊重私法自治原则,而破产申请的“反悔权”所带来的后果往往涉及到众多其他债权人的利益,当事人申请执行的财产可能是被执行企业仅剩的资产,一旦被执行,其他债权人将面临无财产可供执行的窘境,通过破产程序解决才能维护集体债权人的利益,实现“僵尸企业”的良性退出市场机制。故,“反悔权”应当是有限制的,此时如果申请人要求撤回同意移送破产的申请,法院是否有权进行自由裁量,是否要做实质审查,这也是当事人申请主义与法院职权主义的博弈,这些问题都有待法律进一步的明确。
在我国当前的法律制度下,“执转破”制度中破产申请完全适用当事人申请主义,对于债权人或债务人等利害关系人而言仅仅是一种权利而非义务,这对于化解执行难困境、清理“僵尸企业”极为不利。未来增加一定条件下破产申请的义务性以及法院职权主义的介入,形成司法的干预与当事人自由意志自由的结合,法院的职权主义与当事人申请自由主义的平衡才能在个人债权人利益与集体债权人利益中做好取舍,以期避免当事人申请主义给债权救济所带来的损害和诉讼效率的降低。
2、“执转破”制度下法院执行部门的选择
执行程序以及破产程序,二者都需要对当事人财产进行调查、控制以及处理。故执行转入破产程序前的调查、审查工作至关重要,能否进入破产程序的一个核心判断标准即被执行企业是否符合不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情形。对企业财产、财务、债权债务等所有相关信息的汇总、整合、分析、论证,才能够有效判断企业的真实债务情况,准确清理“僵尸企业”,防止企业通过破产恶意逃避债务。但做到这些,往往需要执行法院付出大量的时间精力,故相对审理难、事物杂、问题多的破产案件,很多法院的执行部门对被执行人企业已出现破产原因但尚有部分可供执行财产的执行案件,更倾向于通过个别执行来清偿债务;对执行不能案件采取更为简便的终结本次执行程序。但是,这种做法治标不治本,仅仅解决了个别执行案件,但面临的是更多针对被执行人的执行案件,且由于被执行人的财产已经执行完毕,新产生的执行案件就面临无财产可供执行陷入执行僵局,由此带来的矛盾可能更大。若及时推动执行转破产程序的启动,及早进入破产程序,则对所有债权人来说更为有利,实现利益的均衡,也会大大降低债权人上访维权的风险与矛盾。进一步提升执行法院“执转破”案件的移送动力,则类似在执行过程中陷入无财产可供执行的僵局的情况将会越来越少,避免产生执行积案陷入“执行难”的困境。
三、“执转破”制度下的沟通与衔接
对于符合条件的被执行人适用破产程序是维护市场优胜劣汰和正常运行机制,维护全体债权人利益的应有之义,但实践中,当事人选择执行程序而非破产程序的一个重要影响因素是执行程序相对简便快捷,如何实现“执转破”制度效率与利益最大化是促使申请执行人或者被执行人申请执行转破产程序的关键也是优化诉讼资源、提高司法效率的重要因素。“最大限度地减少法律实施过程中的经济耗费是评价和设计法律程序时所应考虑的重要价值,也是司法活动所应追求的价值目标。”[3]对破产程序进行繁简分流,根据债务人可支配财产的金额以及案件的难易程度等分别适用不同的破产程序进行审理,合理配置司法资源,提高破产审判的效率,也是推动执行转破产程序落到实处、及时清理“僵尸企业”的重要措施。这就需要法院各部门之间尤其是执行部门与破产审判部门之间的有效沟通与衔接,以及法院与政府、税务、公安、住建部门的有效联动。
最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》提出要根据破产案件数量、案件难易程度、审判力量等情况,合理分配各级法院的审判任务。对于债权债务关系简单、审理难度不大的破产案件,可以主要由基层人民法院管辖,通过快速审理程序高效审结。最高人民法院印发《关于推进破产案件依法高效审理的意见》的通知中也提出了构建简单案件快速审理机制,对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单的破产清算、和解案件,人民法院可以适用快速审理方式。应用于执行转破产程序中,就需要建立执行法院对简易破产案件的甄别和协助机制。通常而言,判断案件是否适用简易破产程序的考量因素主要包括以下几点:债权人人数少、债务人的财产少、债务人财产状况简单、债权债务关系简单、案件争议较小等。而这些因素在执行程序中都可以得到初步的查明,因此由执行法院来判断案件是否适用简易程序是合理的,而且也可以合理利用诉讼资源、优化司法效率。
《陕西省高级人民法院关于执行案件移送破产审查工作的实施意见(试行)》中提出了要设立执行转破产案件的专门的合议庭,囊括从立案、审理到执行各个阶段的法官,负责执转破案件的预审工作[4]。这对“执转破”制度的落实具有重大意义,执行法院可以充分发挥其职权优势,对案件进行繁简分流,审理法官可以充分发挥对案件审理的优势,推动破产审判的进行。
破产程序中资产的快速有效处置,也依赖于执行法院的配合。执行程序中往往对被执行人的财产采取了保全措施,实践中破产财产挂网成交后在办理过户手续时就会遭遇保全措施未解除无法办理的情形,若执行法院在进入破产程序时就及时解除相关保全措施,将有效加快资产处置进度,保障破产案件办理效率。
不仅如此,破产程序也需要实现法院与政府、税务、公安、住建部门的有效联动等不同主体之间的有效联动。实践中,例如驾校的车辆处置,该车辆可能涉及到年检、违章等多项问题,但是车辆违章的当事人往往早就离开驾校或者及时找到当事人其也拒不配合,如果没有车管所的配合破产企业是无法解决这个问题的,由此车辆就不能处置过户。再如违章建筑的处置,如果没有政府的有力配合,资产就无法得到处置,破产程序就无法推动,原来的执行僵局就转换成破产僵局,这显然与“执转破”的制度本义是冲突的。
“执转破”制度的产生,是基于社会的需要,也是因为其是解决“执行难”问题的行之有效的措施,所以最终在法律上得以落实。但如何实现执行程序与破产程序的有效衔接,完善和发展“执转破”制度,发挥“执转破”制度的最大效用,依赖于法律的进一步明确,也需要针对司法实践中的问题针对性地解决,切实实现各部门的有效联动。
参考文献
[1]《最高人民法院工作报告(2021)》:2020 年,全国法院受理执行案件 1059.2 万件,执结 995.8 万件。
[2]韩长印.破产理念的立法演变与破产程序的驱动机制.法律科学.2002 年第 4 期.
[3][美]理查德・波斯纳.法律的经济分析[M].蒋兆康译.中国大百科全书出版社 1997 年版.第 31 页.
[4]参见《陕西省高级人民法院关于执行案件移送破产审查工作的实施意见(试行)》第十二条:“ 为了确保移送审查程序衔接紧密顺畅,防止因执行程序与破产审理程序认定不一致,导致执行案件移送破产审查后被退回,影响案件移送效果,各级人民法院可设立移送破产审查案件专门合议庭,由立案、执行、审判部门法官组成,专职负责移送案件的预先审查工作。专门合议庭应在收到拟移送破产材料后七日内完成预审审查,并作出预审意见,不同意移送的,应当说明理由。”